中央财经大学 柴铎

据称，为落实2021年自然资源部住宅用地供应分类调控工作视频会议精神，包括北上广深4个一线城市，还有南京、苏州、杭州、厦门、福州、重庆、成都、武汉、郑州、青岛、济南、合肥、长沙、沈阳、宁波、长春、天津、无锡18个二线城市，将集中供应土地。一是集中统一发布住宅用地的招拍挂公告；二是全年将分3批次集中统一实施招拍挂出让活动，可概括为“两集中”。这一政策的推出可以说是近年中国土地市场改革的一项重大举措，其理论影响可能仅次于当年“8.31”大限带来的土地市场影响。笔者从自身理解出发，对这一政策解读如下：

1.为什么要上收、统一土地供应权？

对于由城市自然资源管理部门上收土地供应权、统一出让公告，笔者是赞同的。土地资源是人类社会维持物质、能量创造和财富、价值循环所必需的基础性物质资料。在经济生产四要素土地、资本、劳动和管理中，只有土地具有天然的稀缺性和不可创造性；土地的配置形式与效率以及由此所引致的社会财富创造和分配过程对于社会上层建筑的组织和运行具有先导性影响。因此，科学配置城乡土地的利用结构与空间布局，调节和平衡土地开发与保护中的社会矛盾与利益冲突是国土资源管理的首要任务。

不同于凯恩斯主义的西方实践，中国经济和土地制度下，地方官员可调节土地供应的规模、区位、时序、结构、对象、用途对城市经济社会施加影响。同时，欠发达地区在起步初期，由于其他生产资料匮乏，只能依靠土地获取原始资本、形成滚动发展。而且，相较于货币政策、财政政策，地方土地政策、土地供应的自主权更大，成为地方城市调节经济最为边界有效、且一举多得的政策工具。因此，在经济快速发展的初期，土地供应权被下放，以使得地方具有更大的自主权以发展经济。

但是，在“集权—分权”的体制下，地区政府之间的“政绩锦标赛”会导致土地供应竞争、多头供地，使得城市和区域总体的土地供应失序：一是打乱城市开发建设的节奏，可能招致土工供应过量、粗放利用等问题；二是地区土地供应政策缺乏协调，可能使得城市土地供应类型、结构失调，各类型用地供应比重失衡；三是政出多门，可能造成管理混乱、地区间过度竞争，也可能导致企业为了争夺土地而恶性竞争、或为了寻租等问题。当前，我国房地产市场发展周期已经转换、调控政策逻辑已彻底扭转，适时上收土地供应权，有利于城市根据经济社会发展全局，统筹兼顾地区发展，择优供地，提高土地配置效率。

2.为什么要“全年分3批次集中统一实施招拍挂出让活动”？

笔者理解，这一政策主要是为了“稳地价、稳预期”，主要可能有五项初衷：

第一，服务于住宅用地供应管理便捷。近期，全国热点城市房价再次出现抬头，且在多轮调控后热度依然不减。自然资源部此举可能也是为了回应对其住宅用地供应不及时、跟不上的批评。全年集中供地，有利于在形式上将零星供地转变为“放量供地”，有利于城市、进而上级部门统一把控全国土地供应节奏，显示出其已尽力确保土地供应。

第二，集中推出住宅用地，主要也是为了给房地产开发企业更多选择机会，试图分散房地产开发企业对地块的竞争追逐，降低土地竞争的烈度，缓和地价过快上行，避免“地王”出现。

第三，集中推出住宅地块，可能会分散房地产开发企业竞争，可能会降低实力强大、资金雄厚的大型房地产开发企业对土地资源的垄断。举个例子，同一时间集中供地，就像高考报志愿，实力强大的开发商就像“学霸”，而中小开发企业可能就像“学渣”。以往，全年分散推出土地的供地方式就像各个大学录取时间不一样、还允许同时获得多个大学的学位。“学霸”可以凭借强大的实力，多次报考，最终斩获众多“offer”，而且都能够霸占；而“学渣”则可能得等学霸选择完成后，才能获得录取机会，甚至无法得到录取机会。我们看到，热点城市土地市场几乎都被大型开发企业垄断，中小开发商在一二线城市拿地愈发困难，逐步退出市场，或只能抱团合作。集中供地后，即便大型企业也不可能同时垄断优质地块资源，这就给了中小开发企业一定的机会。

第四，全年集中3次推出土地，可以视为“上收、统一土地供应权”的补充政策。既然城市下属的各地区的土地供应权被上收，那么今年卖哪些区域的地？不卖哪些区域的地？就需要统筹平衡。由于经济形势波动、土地市场波动、调控政策不确定性，不同时间点、出让不同区域的地可能由于市场环境不一样，而导致不公平。同样区位条件的相邻地块，出让时间点不同，价格可能差别很大。与其这样，为了平衡区域发展（利益），干脆统一时间供地，减少扯皮。

第五，集中推出全市一大批地块，也有利于向购房者传递预期引导信号，显示称呼四土地供应量充足。

3.“两集中”能够引导市场回归理性么？未必！

首先，“两集中”能否彻底削弱城市下辖各地区的土地供应自主权存在疑问。料想仍然会采用各区上报供地计划——市局汇总审核——纳入供地计划的传统方式。如何让审核不走过场，让城市自然资源管理部门统筹全市考量，真正具有决断权，科学评估每个地块供应的价值，对于地方上报计划进行统一安排，对城市社会民生重点用地计划优先安排，是决定改革是否能实现“内容大于形式”的关键。这就是为何此次政策同时强调“科学编制住宅用地供应计划”的原因所在。

其次，前述“两集中”的政策效应均是站在自然资源管理部门视角上的推测，是理论效应。要看政策是否能发挥作用还得分析房地产开发企业的“拿地心理”：

首先我们来看，集中3次供地是否能分散开发商对热点地块的竞争？答案是未必。当前经济形势、房地产市场周期和政策环境中，在“三道红线”融资约束政策下，不同城市间、同一城市不同地块间的出让竞争烈度可能出现较大分化。房地产开发企业的经营策略已经由扩张、增加规模转向收缩、避免风险。即便城市同时推出众多地块，地块的区位条件、开发条件、销售前景必定存在差异，开发商追求优质地块的心理并不会被改变。

如果政府选择3次供应不同条件“档次”的近似地块，则可能导致不同批次竞价热度差异过大，因此政府一定会选择在同一批次供应不同条件“档次”的地块。对于房地产开发企业而言：

（1）企业投拓部门的拿地策略研究压力陡增，必须赶在集中供地前选择心仪地块并进行优先级排序，否则就可能出现拿不到地、打乱企业经营计划，甚至威胁到企业正常经营。那么，更加接近政府，提前掌握土地信息的企业一定会在其中占得先机。此时，少数企业，特别是具有国资背景的企业可能具有优势。可能导致市场的不公平。虽然此次政策同时强调“坚持做好住宅用地信息公开工作，住宅用地信息公开做到及时、准确、全面”，但实际执行中能否避免类似的问题，还需要拭目以待。

（2）多数企业追求少数重点优质地块的行为选择并没有改变，新政可能会分散竞争，但也可能加剧企业拿地的“囚徒困境”。

新政推出后，房地产企业拿地决策时确实更需要考虑其他竞争者的策略，可能会促进开发企业之间协调拿地计划，从而分散优质地块的集中竞争。现实中，实力雄厚的大型企业确实可能相互协调，错位竞争，才能够避免拿地计划“落空”或者拿地成本过高。

但现实中可能也未必如此：下表是一个最简单的博弈模型，假设甲乙两家房地产开发企业参与同一批土地竞拍，如果两方面选择合作协调拿地计划，则双方均能在此次土地竞拍中获得8亿利润。但是，如果其中一方选择合作协调拿地计划，而另一方表面上合作，背地里选择不合作，则选择不合作的一方可能在此次拍卖中出其不意，获取更高的收益10亿。如果两方面都不合作协调，则由于过度竞争导致拿地价格过高，或者鹬蚌相争、渔人得利，被其他企业拿到土地，则分别最多只能拿到2亿的回报。我们来分析开发商的拿地合作心理：

开发商甲会想，如果乙方遵守约定选择合作，那么假如自己不合作，能够获得更高的收益10亿元；但如果乙方不遵守约定选择不合作，自己如果合作，则颗粒无收，自己也选择不合作才能获得2亿的收入；因此，对于甲，无论乙方如何选择，甲的最优策略都是暗地里不遵守合作协调；这一分析对于乙方而言也一样。

可见，新政并不会促使开发商合作协调，反而会加剧开发商拿地的竞争。从开发商心理的角度看，其未必能够起到避免土地集中竞争的效果。

（3）新政可能会加大房地产业其的资金管理难度，提高融资难度和融资成本，甚至造成不必要的财务成本浪费。集中供地后，在“三条红线”压力下，开发企业必须提前回笼资金，做好拿地融资，势必降低资金周转的效率。而且，如果拿地计划在竞价中落空，肯定会导致资金时间价值的财务成本损失。更重要的是，这可能不利于房企根据市场环境和自身财务经营状况合理消化库存，反而可能加剧企业赶在城市供地前加大销售力度筹资，拿地后则迅速调整销售政策，可能扰乱购房者预期，不利于市场稳定。此外，开发企业在供地前也可能集中向金融机构融资，可能导致年内金融机构房地产开发经营贷款规模忽起忽落式的波动。

（4）新政并不会促使住房供应的同步，并不会带来住房供应量的大幅度增加，反而可能加剧市场供需的不匹配。由于开发周期的不确定性，即便开发商同时拿地，也未必同时开发，同时销售。即便个别开发商降价促销回笼资金等待拿地，也不可能所有开发商步调一致。因此，指望集中供地导致集中供房，控制房价的想法很可能只是“一厢情愿”。反而，新政可能导致住房需求释放周期与供地周期（将来的房屋供应周期）出现错位，加大房价的波动。

（5）新政可能削弱土地宏观经济调控的灵活性。供地计划确定公布后，开发企业就会着手准备拿地，回笼资金。一旦经济形势变化、宏观政策变化，如果取消供地计划，则可能导致前期沉没成本，如果不取消硬着头皮卖，则可能导致供应成交情况不理想。那么，以后的房地产调控政策、经济政策决策时，如何考虑3次集中供地的影响？这无疑增加了决策的难度。

综上所述，土地市场改革的重要性毋庸赘言，但改革决策应在“服务市场”、“服务管理”间取得平衡，尽量避免应以降低市场活力、剥夺市场经济属性为代价。

降低市场属性、增加行政干预的调控措施可能导致新的不公平，并且增加市场的政策性“摩擦成本”，增加市场主体的负担，导致适得其反。“双集中”的政策初衷和导向是好的，但试点效果如何，尚需时日观察，未来一定需要有大量的反思改进。