城市与区域治理研究院 苏志勇

今年的两会政府工作报告明确提出，“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式”。这是基于房地产市场供求关系发生重大变化所作出的战略性转变，也是破解房地产发展难题、促进房地产市场平稳健康发展的治本之策。

那么如何构建房地产发展新模式？在3月9日全国两会民生主题记者会上，住房城乡建设部党组书记、部长倪虹从理念、机制和实施三个方面给出了答案。其中在机制上提出两点：一是建立“人、房、地、钱”要素联动的新机制；二是完善房屋从开发建设到维护使用的全生命周期管理机制。

所谓“人、房、地、钱”要素联动的新机制，就是从要素资源科学配置入手，以人定房、以房定地、以房定钱。这是保障房地产市场平稳健康发展的基础性工作，也是构建房地产发展新模式的关键一环。

以人定房，重在满足多层次多样化需求

当前我国房地产市场供求关系发生重大变化，需求端的变化决定了供给端要随之做出调整。

首先，人口流动导致城市和区域间房地产市场分化。从人口流动趋势看，从内陆向沿海城市聚集，从低能级城市向高能级城市聚集的趋势非常明显，长三角、珠三角两大城市群，以及西南省会城市成为吸纳人口的重点区域，东北地区和中部部分地区则人口流失严重。5年间人口增长过百万的城市有27个，人口减少过百万的城市有6个，其中深圳、成都人口增长超过500万，天津、哈尔滨近5年人口减少超百万。

人口的流动带来房地产市场需求的变化。总体上看，一线城市和部分热点二线城市因人口持续流入，住房需求旺盛，房价高企；大部分三四线城市人口流出但住房供应并未减少，导致房地产市场持续下滑。要保持房地产市场稳定发展，必须根据各城市人口变化确定住房需求，做到“以人定房”。

其次，从“住有所居”到“住有宜居”，住房需求更加多样化。住房需求包含两个层面，一是“住有所居”，即满足居民最基本的住房需求。解决新市民、青年人和一线务工人员等低收入群体的住房困难，是近年来各级政府亟待破解的难题。近两年来，全国各地共建设保障性租赁住房508万套（间），可解决近1500万新市民、青年人的住房困难。但是相对于至少3亿人的庞大的市场需求，还有很大差距。随着城镇化的深入推进，未来几年预计每年还会有1000万农村转移人口流入城市。满足这类人群住房需求，更多地需要各级政府的保障性住房筹集建设、城中村改造，以及“租购并举”的住房制度加以解决，从“一张床”“一间房”到“一套房”。

二是“住有宜居”。随着人民生活水平的提高，“住有宜居”已经成为广大居民对住房的普遍追求。今年的两会政府工作报告提出，“满足居民刚性需求和多样化改善性住房需求”，首次使用了“多样化改善性需求”这一措辞，体现了政府对住房需求的深刻理解。

居民的不同收入水平、家庭结构、年龄结构、消费偏好等因素，决定了多样化的住房需求。这种多样化需求包括价格、户型、地段、环境、配套设施、科技应用等方方面面。例如年轻人对社交的需求，多子女家庭对户型和空间的需求，老年人对健康和适老化的需求，中高收入阶层对第二居所或旅居生活的需求等等。

多样化的需求催生多样化的市场。满足刚性需求和多样化改善性住房需求，一方面政府部门应当继续优化调整调控政策，放松影响合理住房消费的限制性措施，营造良好的住房消费环境，鼓励住房消费升级。另一方面，市场主体应当充分研究市场，根据需求变化，高标准建设“好房子”，以多样化产品和高标准服务满足群众多样化住房需求。正如倪虹部长所说，“新模式下，谁能为群众建设好房子、提供好服务，谁就能有市场、有发展、有未来”。

以房定地，重在控制增量盘活存量

土地作为房地产最核心资源，对房地产市场起着绝对主导作用。30年前的分税制改革，使得国有土地出让收入和房地产专项税收入成为地方政府重要的收入来源，二者合计占地方财政收入的比重超过30%，土地出让收入占地方政府基金性收入的比重更是超过80%。

土地财政带动了地方经济高速增长，同时开启了房地产市场高速发展周期，特别是在土地招拍挂制度下，房地产市场陷入地价推动房价、房价带动地价的怪圈。房价、地价上涨又进一步刺激了地方政府的卖地冲动，一些城市出现房地产无序开发、土地供需错配的局面。具体体现在：

一是在保障房和商品房用地之间的错配。住房改革最初设计是“市场+保障”的“双轨制”，但是地方政府为了实现土地出让收益最大化，往往忽视保障房供地，更多地向商品房供地倾斜，由此导致了住房“双轨制”在执行层面的走偏。

二是在新城开发和老城改造方面的错配。一些城市为了土地收益最大化，不考虑城市人口和住房需求，大规模开发新城新区；对于老城区采取大拆大建的开发模式，不仅造成土地资源严重浪费，也为房地产市场消化库存带来压力。

三是核心一二线城市人地矛盾突出。核心一二线城市最大的问题是土地资源稀缺，难以满足日益增长的住房用地需求。有限的土地资源，在发展产业、商业、基础设施、公共服务和住宅方面难以实现平衡。向外围发展则会出现供地郊区化现象，产业留在核心区，而居住集中在郊区，呈现土地供应的区位结构错位。

针对上述问题，各地政府应当切实履行好主体责任和属地责任，根据人口情况和住房需求，合理把握供地规模、供地节奏和和供地结构。对于住房市场过剩的城市来说，应当尽快摆脱土地财政依赖，严格控制土地出让规模，减少甚至暂停住宅用地供应，及时消化库存。对于核心一二线城市来说，应当尽可能通过城市更新和城中村改造，盘活存量用地，增加住宅用地，特别是增加保障性住房、租赁住房用地供应。在产业发展中应当本着“职住平衡”的原则，根据需求配建一定数量的住宅。在土地供应方式上，应当打破以招拍挂为主的供地模式，针对保障性住房或租赁型住房建设，适当通过划拨方式满足用地需求。

以房定钱，重在防范房地产金融风险

金融是房地产发展的命脉。开发商与银行的高度捆绑和依赖，在推动房地产业高速发展的同时，也埋下了房地产金融的风险隐患。随着房地产市场周期性调整，商品房销售放缓，房企资金链压力骤增，并引发一系列连锁反应。

近两年来，中央各部委以及各级金融机构积极采取措施，包括出台“金融16条”、保交楼专项贷款、房地产融资“白名单”等举措，有效缓解了房企资金压力，守住了不发生系统性风险的底线。但是保持房地产业长期健康稳定发展，还需要从机制上的调整和发展模式创新。以人定房、以房定地、以房定钱，就成为从机制上解决问题的治本之策。

“以房定钱”包含两个层面的含义，一是合理控制融资规模，避免房企盲目举债、盲目扩张和高负债经营；二是合理选择融资渠道，多元化融资，防范金融风险。

当前，在一视同仁支持不同所有制房地产企业合理融资需求，全力完成“保交楼”任务的基础上，从长远发展角度还需要着力解决好两方面问题。

首先，拓展多元化融资渠道，降低融资成本和融资风险。针对城市更新、保障性住房、租赁住房建设，加大融资支持力度。加快推动基础设施REITs向保障房、长租房和商业项目扩容，加快推动不动产私募投资基金试点，支持优质房企实施并购重组，推动非标融资向标准融资转化。

其次，加强和完善预售资金监管制度，有理有序推行现房销售。近年来，预售资金监管漏洞成为房地产项目烂尾、房企资金链断裂的罪魁祸首，取消预售制的呼声日渐高涨。但是当前市场形势下，“一刀切”地取消商品房预售制度，必然会进一步加剧房企资金压力，首要的是加强预售资金监管，优化提取使用流程，确保项目保交楼任务。同时对于有条件的城市和项目，应当通过政策鼓励现房销售逐步推广。

建立“人房地钱”联动机制，抓手是指导各地编制好住房发展规划。2月底，住房城乡建设部发布通知，要求各地科学编制2024年、2025年住房发展年度计划，并提前谋划2026~2030年住房发展规划。各地根据人口变化确定住房需求，根据住房需求科学安排土地供应、引导配置金融资源。有了科学的规划，有了政策的引导，房地产业将沿着正确的方向逐步走向健康发展的轨道。