城市与区域治理研究院 苏志勇

2025年7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行。会议明确指出，我国城镇化已从快速增长期转向稳定发展期，城市发展也从大规模增量扩张阶段进入以存量提质增效为主的阶段。会议提出“要以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手”。会议部署了城市工作的七大重点任务，涵盖城市体系优化、创新城市、宜居城市、绿色低碳城市、韧性城市、文明城市和智慧城市等多个维度。

时隔10年，党中央再次召开高规格的中央城市工作会议，对于城市高质量发展和构建房地产新模式可谓意义深远。在存量提质增效的大背景下，城市更新作为城市工作的重要抓手，被赋予更高的定位：城市更新不仅是经济发展的新引擎，更是城市治理现代化的重要路径。

城市内涵式发展成核心主线

上一次中央城市工作会议还是在10年前。10年来，我国城镇化率从2015年的57.3%增长到2024年的67%，城市常住人口从7.5亿增长到9.4亿，城市发展进入新阶段。

中央财经大学管理科学与工程学院教授王昊认为，这次中央城市工作会议与10年前相比有很大不同：一是时间节点上，2015年我国正处于快速城镇化转向内涵式发展的过渡期，尚未强调存量发展的概念。经过10年的持续发展，我国城镇化率提升了近10个百分点，城市发展已经从大规模增量扩张阶段进入以存量提质增效为主的新阶段，城市的定义和发展目标在不断丰富和完善。这次会议既是在这个关键节点上的总结，也是对未来城市工作进行全面部署和指引。二是这次会议特别提出了“人民城市”的概念，强调“人民城市人民建，人民城市为人民”。过去的城市建设更多强调大尺度的空间规划，往往与微观个体的真实需求相脱节。就拿城市更新来说，以前很多更新改造未必是居民真正需要的，可能会偏离了人们的内在需要。这次更加强化了以人的需求为导向的城市发展理念，以保障城市建设发展的服务目的。三是突出了“治理”的重要性，从市级、区级治理到社区基层治理，都纳入国家治理体系和治理能力现代化建设当中，实现将涉及多学科、多领域的城市发展问题充分融入中国式治理现代化进程。

在王昊看来，本次会议再次强调城市更新作为存量时代城市经济发展的动力引擎，作为中国特色城市现代化建设的重要抓手，为调整优化城市产业结构、推动新旧动能转换提供有利契机，是城市高质量可持续发展的关键路径。

本次会议突出强调了“内涵式发展”与“高质量发展”。对此，中信建投分析认为，内涵式发展有多重含义：其一是产业活力更新，包括发展新质生产力，依靠改革开放实现城市产业更新与经济动能切换。其二是城镇化内涵升级。会议指出要提高城市对于人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。未来城镇化将更多以大中型城市与都市圈建设的方式体现。其三是城市建设要求提升，包括房地产发展模式、基础设施建设、老旧管道升级、城市更新、空气和水源治理等。其四是城市软实力与治理水平提升，建设崇德向善的文明城市和便捷高效的智慧城市。

上一次中央城市工作会议之后，全国城市的棚户区改造等相关具体工作逐步发力落地，并不断地得到大规模的推进。这次会议提出“要以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”，推动“城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”。

城市更新成为城市工作重要抓手

近年来中央将城市更新作为国家战略给予高度重视。今年首次国务院常务会议就聚焦城市更新，并将城市更新作为扩大内需的重要抓手。5月15日，中办、国办联合印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》，形成城市更新的顶层设计框架。这次中央城市工作会议提出，“以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换等重要工作”，城市更新被赋予全新的定位：城市更新不仅是经济发展的新引擎，更是城市治理现代化的重要路径。

会议明确提出，推动城市结构优化、品质提升和绿色转型，发展“组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”。对此，中泰证券分析认为，这意味着城市发展逻辑正在由土地增强驱动向质量提升驱动切换，中心城市更新或成为未来主要工程领域，重点区域（如长三角、粤港澳、京津冀等）仍是政策资源集中地，具备持续发展动能。“城市更新与城市群中长期主线明确，配套制度或陆续出台”。

城中村和危旧房改造作为城市更新重要组成部分，在本次会议上也在七项重点任务中“着力建设舒适便利的宜居城市”部分被提及。对此华福证券认为，结合“稳步推进城中村和危旧房改造”的部署，未来政策将更注重存量资产活化，而非单纯增量供给。这一转向将深刻重塑行业商业模式与盈利逻辑，推动房地产从规模驱动转向品质与效率驱动。

中泰证券则认为，会议对城中村与危旧房改造提出的“稳步推进”的基调，或反映出以下政策逻辑：首先，强调城中村改造对提升人居环境、扩大内需的正面作用；其次，控制节奏，防止改造过程产生新的债务风险和房价过热；第三，推进方式更可能以地方主导、央地协同、市场参与为核心，而非单边强力推动。

此外，会议对城市基础设施、生态环保、文化保护、智慧治理等方面也作出相应系统部署，提出“推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级”。对此，中信证券认为，投资补短板方面，预计供排水及燃气管网改造将是核心，地下基础设施仍需要持续强化投资以提升城市服务韧性；服务提质方面，加大政府购买服务力度和强化对于运营主体的监管，淘汰低质量运营方，确保市政服务的高质量完成；绿色转型方面，根据城市更新特征与碳中和需求，实现城市电、热系统的结构性优化，通过推广建筑节能、分布式光伏建设，改造供热管网和系统提升智慧化和能耗，助力双碳目标实现。

国金证券认为， 除了以城市更新为抓手补齐基本公共服务短板之外， 未来城市工作的重心还有以下两个方面：一是建设创新城市作为此次会议的新提法，也有望成为未来城市更新的重点工作。会议提出“ 着力建设富有活力的创新城市 ”，其中既包括产业创新，也包括制度创新。对于超大特大城市而言，其未来的发展布局将着重增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领能力，有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等非核心功能，通过优化城市发展布局，进而“充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用”。二是建设安全可靠的韧性城市。会议明确“推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级 ”。国家发改委预计未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿元，这是当前阶段城市更新的主要增量之一，目前中央财政性建设资金和特别国债是支持这一领域建设的重要资金来源。2024年以来，中央已安排超过 2900 亿元特别国债资金支持城市地下管网建设改造。

本次中央城市工作会议部署了7个方面的重点任务，其中在“着力建设舒适便利的宜居城市”中，提到“加快构建房地产发展新模式”。对此，银河证券认为，“房地产发展新模式”有望通过如下层面实现。在机制上，房地产有望转向“人、房、地、钱”等要素联动新机制，即根据人口实际居住需求供应相应住房，如根据人口结构和家庭户规模适当增加改善住房的供应。在房屋的供应上，住房供应体系有望得到优化和完善，即保障性住房（其中包含保障性租赁住房等）与商品房并行的模式。在房屋管理上，房地产全过程监管或将优化，商品房预售资金监管有望强化。