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农地入市将立法土改迈出关键一步

2019-01-02 16:15

■中房报记者许倩北京报道

“逢九必变”。2019年注定是转折之年，尤其现行土地制度已经到了不得不改的地步。

2018年收尾之际，关系到亿万农民和每位城市市民切身利益的土地管理法、城市房地产管理法迎来大修，拉开了新一轮全国土地制度改革的大幕。

2018年12月23日，土地管理法、城市房地产管理法修正案草案（以下简称“草案”）提请十三届全国人大常委会第七次会议审议，以推动农村土地制度改革依法进行。草案主要删去了现行土地管理法关于“从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定；对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

在现行城市房地产管理法关于“城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让”的规定基础上，新增加“法律另有规定的除外”，以衔接土地管理法修改，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。

如果修正草案获得通过，意味着全国数量巨大的非农建设用地身份将更加灵活，向着“准私有化”迈出关键一步，农民及其他组织在处置非农建设用地上将有更多的机动性和更大的处置话语权。

“像深圳等城市土地这么紧张，应该从农村建设土地入手解决。下一步农村宅基地有望在全国范围内流转。农村大量宅基地处于闲置空置状态，如果进入市场对缓解城市用地紧张，盘活农村资源非常重要。”全国房地产商会联盟主席顾云昌对中国房地产报记者表示，法律允许农村集体经营性建设用地入市只是第一步，慢慢来。

非农建设用地

不再必须国有

2018年12月12日，湖南浏阳市永安家居产业园第一期第一批4栋工业厂房，拿到了商品房预售许可证，这是湖南首例盖在农村集体土地上被允许销售的商品房。

根据现行土地政策，农村集体经营性建设用地禁止入市交易。而本次土地管理法、城市房地产管理法修正案草案删去了现行土地管理法关于“从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定。也就是说，符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有，直接进入建设用地市场。

农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体建设经营性用地。农村集体经营性建设用地，指具有生产经营性质的农村建设用地，入市意味着允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

早在2015年初，全国人大就授权33个县(市、区)进行土地制度改革试点，探索农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革。湖南浏阳正是试点之一。

三年试点改革原本于2017年底结束，但是考虑到有些问题需要通过进一步深化试点解决，全国人大决定将试点期限延长一年。如今，为了进一步深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点，并做好试点工作与土地管理法修改工作的衔接，全国人大常委会决定再次延长农村土地制度三项改革试点一年期限，至2019年底。自然资源部统计，截至目前，全国农村集体经营性建设用地完成入市11180宗。

在土地制度改革试点经验的基础上，为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，草案明确了农用地转用入市的条件：对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务；相关建设用地使用权的收回依照双方签订的书面合同办理。

草案还明确了集体经营性建设用地入市后的管理措施，要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；集体建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行。

草案还鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地；适当下放农用地转用审批权限；并全面完善土地征收制度，刪去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。

其中，成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

为了与土地管理法修改做好衔接，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍，城市房地产管理法修正案草案规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。

土改大幕拉开

未来宅基地全国流转可期

2018年年初，全国国土资源工作会议就提出，将改变政府作为居住用地唯一供应者的情况，研究制定在权属不变、符合土地和城市规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地用作住宅用地的办法。

此次全国人大对土地管理法的讨论和修正，正和年初的国土资源会议相呼应，充分体现了土地制度大变革和大创新时代的到来。

过去从事非农业建设使用土地必须先“国有化”，也就是必须经过地方政府收储后，按照用途走招拍挂程序使用。但在“集转国”过程中，由于土地大都未经过市场博弈，价格都比较低廉，城市政府通过向农村集体支付少量土地征收费后，再按市场价对土地进行“招拍挂”，政府获得大量土地收益，农民往往没有得到多少利益。

现行的土地制度已经到了不得不改的时候。东北财经大学中国战略与政策研究中心主任周天勇认为，行政寡头垄断土地市场把地价推高，最终导致了城镇的高房价。这些年土地市场并没有形成供给和需求竞争性的市场，相反形成了一个涨价机制。这几十年，地方政府把地价推得越高，地方财政收入越高，而这和中央对房价的宏观调控政策是相矛盾的。

“目前我国城镇化率已经达到60%左右，加速度已在慢慢下降，接近于70%-80%的天花板。从市场来看，房价高企对房地产市场需求造成了很大抑制，进而导致房企拿地的积极性降低。”中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映认为。

“农村集体经营性土地入市，增加了城市经营性工业用地的供给渠道，可缓解城市经营性工业用地压力，对平抑这部分地价有好处。在增加城市供地规模的同时，也有助于推进住房制度的进一步发展，为后续租赁市场改革提供更为充足的用地。”一位房地产市场分析师指出。

不过，目前政策仅放开了农村集体经营性建设用地建设的入市问题，而占据农村集体建设土地70%以上比例的农村宅基地，却并不在入市名单中。在自然资源部调控和监测司巡视员董祚继看来，集体经营性用地入市，只能缓解城市经营性用地不足，解决不了商品房用地不足的问题。

但在更多业内专家看来，随着新一轮土地制度改革的逐步推进，未来探索宅基地全国流转将是必然趋势。

全国政协经济委员会副主任刘世锦认为，应考虑允许农村集体土地直接入市、宅基地自由流转。如此，可以吸引城乡两方面资金，“农民可以搞所谓乡村振兴，城里面的也可以”。“在宅基地流转，城里人下乡置业创业，城乡资本进入乡村等方面要开口子，要有大突破，这也是下一步城乡供给侧改革不能回避的问题，而且是非常重要的一项任务”。

“农村集体土地直接入市、宅基地自由流转，可降低城市房价，降低城市营商成本，特别是实体经济的成本，在农村方面，则可以增加农民收入，加快小城镇发展，促进乡村振兴，拓展房地产产业的合理增长潜能。”刘世锦表示。

城市可建设用地日趋缩紧，农村宅基地却出现一户多地。据报道，目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于所有城市建成区的37%。

“城市老百姓的房子可以经营，为什么农民的宅基地不能经营？农村的房子为什么不能经营不能用于出租？”顾云昌亦建议，放活宅基地农民房屋所有权，让宅基地的所有人享有资格权和使用权，可以用来交易。

顾云昌认为，我国现行的城乡土地分割的体制问题，阻碍了逆城市化过程，不利于新型城市化。土地改革的方向是促进城乡土地互相流动，改革城乡分割的局面，形成城乡建设用地的一体化土地市场。土地虽是不动产，不能移动，但可以流转，流转土地的使用权、经营权。城乡土地制度的深化改革，对整个经济改革意义重大，对解决住房问题和平抑房价，促进房地产市场健康发展也意义重大。

编辑：wangchunhong

标签：农地,土改