城市与区域治理研究院 苏志勇

加速完善“市场＋保障”的住房供应体系，建立租购并举的住房制度，是构建房地产新模式的重要一环。

2023年8月，国务院出台《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发[2023]14号）（以下简称“指导意见”），开启了新一轮保障房制度改革；中央经济工作会议将加快推进保障性住房建设列入“三大工程”；住房城乡建设部多次强调，要加快保障性住房建设和供给，完善“市场+保障”的住房供应体系，不断满足工薪收入群体刚性住房需求。

按照国务院指导意见，保障性住房类型划分为配售型和配租型保障性住房两大类，其中扎实推进配售型保障性住房成为今年住房保障工作重点。今年以来，各地相关配套政策逐步完善，许多城市在明确保障对象标准、以需定建、用地保障、资金监管等工作机制上形成了一些好的经验做法。截至4月11日，全国已有65个城市报送2024年保障性住房建设计划和项目。住房供应体系正在加速完善，新一轮保障性住房建设正在全面开启。

配套政策日臻完善

回顾我国保障房体系建设历史，大致分为五个阶段：1994年~2007年，以经济适用房为主，廉租房和限价房作为补充；2008年~2013年，以公租房和棚户区改造为主要扶持对象;2014年~2020年，棚户区改造成为住房保障的主力；2021年~2023年，逐步形成以公租房、保障性租赁住房和共有产权房为主体的住房保障体系。2023年至今，以指导意见为标志，将保障性住房类型划分为配售型和配租型保障性住房两大类，对保障对象和标准、规划与用地、配售与管理等作了进一步明确，配售型保障性住房建设被提升到重要位置。

根据指导意见，保障性住房建设坚持资金平衡、保本微利、稳慎有序、以需定建原则。支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践。具备条件的城市要加快推进，暂不具备条件的要做好政策和项目储备。在规划与用地方面，保障性住房以划拨方式供应土地，仅支付相应的土地成本。在配售与管理方面，对保障性住房实施严格的封闭管理，禁止以任何方式违法违规将保障房变更为商品房流入市场。在支持政策方面，财政部、税务总局、住房城乡建设部出台了配套政策，包括：对保障性住房项目建设用地免征城镇土地使用税；企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为保障性住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税；对回购保障性住房继续作为保障性住房房源的，免征契税等。

年初以来，住房城乡建设部分别在福州、西安和杭州召开了3场保障性住房建设工作现场会，督促落实相关工作，推动保障性住房建设和供给。在4月11日的保障性住房建设工作现场会上，住房城乡建设部强调，尚未出台实施意见和配套政策的城市，要加快推动政策出台，尽快形成保障性住房政策体系。

围绕国务院指导意见，近日多个城市出台了保障性住房配套政策。4月16日，郑州市发布《配售型保障性住房管理办法（试行）（征求意见稿）》，提出配售型保障性住房将遵循政府主导、以需定建、合理布局和稳慎推进的原则，建设用地以划拨方式供应，房源筹建主要来自新建和收购存量住房，其中新建包括在依法收回的已批未建土地、闲置土地、非居住存量土地上建设。宁波近日也印发了《关于规划建设保障性住房的实施意见》，明确了配售型保障性住房规划建设的总体要求、主要任务、支持政策和保障措施等内容。4月2日，哈尔滨市自然资源和规划局起草了《关于做好配售型保障性住房规划用地有关政策的通知》并面向社会征求意见，提出根据规划条件，严禁配售型保障性住房配建商品住宅，鼓励存量住房转化为保障性住房进行公开配售以及运营管理，有效降低用地取得成本，坚持净地供应原则。此前，杭州、福州、西安、南昌、昆明等城市也出台了配售型保障性住房相关配套政策。

从已经出台相关配套政策的城市看，配售型保障性住房成为政策锚定重点，各城市对配售型保障性住房的申请条件、定价方式和退出机制等均作了明确规定，形成了较为完善的政策体系。

配售型保障性住房上位

在保障性住房相关政策逐步完善的同时，各地陆续公布了今年的保障性住房筹集建设计划。保障性租赁住房方面，公开资料显示，绝大部分省份公布今年保障性租赁住房筹建目标。其中北京、上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、广东、四川等省份计划筹建量均超5万套，浙江今年将筹建保障性租赁住房20万套（间），广东计划筹建规模不少于18万套（间），江苏计划筹建规模也超过16万套。

国家统计局数据显示，2021~ 2023年全国保障性租赁住房合计建设和筹集约573万套（间），已完成“十四五”期间计划量的66%。今年多数省份收缩了保障性租赁住房建设规模，但总体仍保持了一定的供应强度。

除了保障性租赁住房外，配售型保障性住房成为今年筹集建设的重点。截至目前，全国已有近30个城市公布了配售型保障性住房筹集建设计划。根据各地的筹建计划，福州、北京、上海、广州、深圳、西安等城市计划筹建建设规模均在1万套及以上，福州首批筹建规模就达到1.24万套。杭州提出“5年5万套”的目标任务，2024年筹建规模不小于6000套。

随着政策的完善和筹建计划的公布，保障性住房筹集建设也全面开启。3月31日，合肥市首个配售型保障性住房——高新区讯飞小镇项目正式开工，规划建设配售型保障性住房1188套；4月14日，上海张江科学城启动保障性住房项目，计划建设超过500套住房，旨在服务当地科技人才及居民；4月17日，重庆市启动2024年保障性住房建设项目，涵盖首批配售型保障性住房，共计5个项目，可提供2800多套房源； 4月19日，深圳市首批配售型保障性住房福萃苑项目进入主体结构施工阶段，项目建成后可提供2600套房源；同一天，湖北首个配售型保障性住房项目“安芯居”启动建设，可提供不少于600套房源；另据中国房地产报报道，东北三省配售型保障性住房项目也已陆续开工。

在推进保障性住房建设过程中，践行“好房子”标准也成为重要一环。住房城乡建设部要求，保障性住房也要按照绿色、低碳、智能、安全的标准，做好户型设计、配套设施建设、公共服务供给，把保障性住房建设成“好房子”，让群众能够住得健康，用得安全方便。

以杭州为例，在项目选址上，从居住需求和产业分布出发，选择交通便利、配套齐全的区域，今年计划筹建的12个项目中有6个位于中心城区、7个距离地铁站点800米内；在项目品质上，研究制定保障性住房建设品质管控要点，严把设计、施工质量关和安全关，同时配齐配全养老、托幼、康复、社区、体育、文化等配套设施；在服务上，满足居民多元化住房需求，优化物业服务，让购买家庭住得安心舒心。

保障房“钱”途无虞

根据历史数据，地方财政投入用于保障性安居工程的占比始终保持在96%以上，是保障房建设的主要资金来源。但是近年来地方政府土地出让及相关收入锐减，地方债务负担加重，用于保障房建设的资金捉襟见肘，中央层面的财政金融支持成为破解保障性住房建设资金难题的关键。2023年国务院指导意见关于保障性住房的支持政策给出了解决路径：

首先是中央补助资金。指导意见提出对符合条件的保障性住房项目，中央通过现有资金安排渠道适当给予补助。2023年11月16日财政部下达了2024年部分中央财政城镇保障性安居工程补助资金425亿元。为了规范管理，财政部、住房城乡建设部重新制定了《中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理办法》，住房保障资金采取因素法，根据各省年度配租型保障性住房筹集套数、配售型保障性住房套数、租赁补贴户数等因素以及相应权重测算分配，并结合财政困难程度进行调节。

其次是地方政府专项债。指导意见提出将符合条件的保障性住房项目纳入地方政府专项债券支持范围。2024年专项债投向整体保持10大领域不变，保障性安居工程领域新增城中村改造和保障性住房两个投向。4月22日，财政部在国新办新闻发布会上明确表示，将“保障性住房”等纳入专项债券用作项目资本金范围，进一步发挥专项债券撬动作用。

第三是住房公积金开发贷款。指导意见提出，在确保贷款资金安全的前提下，在城区常住人口300万以上的大城市试点利用住房公积金发放保障性住房开发贷款。自2009年以来，部分城市开展利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作。2018年以来为防止炒房投机行为，贷款发放已经实质性停止。这次将试点利用住房公积金开发贷试点明确指导意见，为保障性住房建设又开辟了新的融资路径。

第四是抵押补充贷款（PSL）和保障房专项贷款。2023年12月央行重启PSL以来，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增4678 亿元PSL，主要投向保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”。4月18日，中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长朱鹤新透露，目前5000亿元抵押补充贷款（PSL）额度发放完毕，支持推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。近日，国家开发银行向福州市双龙新居保障性住房项目授信2.02亿元，并实现首笔贷款发放1000万元。标志着全国首笔配售型保障性住房开发贷款成功落地。4月24日，国家开发银行宣布对青岛市李沧京口路保障性住房项目提供首笔贷款8.08亿元，旨在支持首批2000套配售型保障性住房的建设。近日，农业发展银行云南楚雄州分行成功获批1.8亿元贷款，并实现首笔投放5000万元，用于支持楚雄高新区保障性租赁住房建设项目。

第五是保障房REITs。自保障性租赁住房纳入基础设施REITs试点以来，我国已发行5只保障性租赁住房公募REITs，包括深圳安居REIT、厦门安居REIT、北京保障房REIT、华润有巢REIT和国泰君安城投宽庭REIT。目前几只公募REITs运行情况良好，为保障房REITs进一步扩容奠定了良好基础。2023年10月，建信住房保租房公募REITs获国家发展改革委正式受理，该项目是以建设银行附属公司建信住房作为原始权益人，底层资产为其在北京、上海、苏州持有运营的三个保租房项目。

此外，今年年初，央行推出的1000亿“租赁住房贷款支持计划”也在加速落地，成为保障性租赁住房建设的重要资金来源。

有了顶层设计的引导和相关政策的支持，我国住房供应体系正在加速完善，新一轮保障性住房建设已全面开启。