■中房报记者 高拯坤 北京报道

一方面地方政府利用土地储备违规抵押融资使地方债务风险加剧，另一方面批而未供土地不能及时形成有效供应，造成供地紧张。这一存在多年的难题有望在今年得到妥善处理。

近日，自然资源部印发了《关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》（以下简称“通知”），矛头直指土地违规抵押融资以及批而未供闲置土地处置。

其实早在2014年，国家有关部委就陆续出台了一系列规定，明令禁止土地储备违规融资。2018年6月，自然资源部印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，要求各地加快批而未供土地处置。但是在实际执行过程中，部分地方将纳入土地储备的用于抵押，难以形成有效供应。包括违规以储备土地抵押、以储备土地注资国企后用于抵押融资等。此外，还有一些地方未依法办理供地手续，直接将储备土地划转并登记到非储备机构名下，由非储备机构办理抵押融资。

“上述行为均需要进一步予以规范”，自然资源部方面表示，“对于存量土地储备贷款，也需要予以妥善处理，依法解除抵押后合理供应”。

北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学教授赵秀池对中国房地产报记者表示，此次通知出台的意义在于对“批而未供”问题提出要依法解押并合理供应，要配合财政、金融监管等部门加快处置和消化，避免出现地方政府隐性债务风险。

重申规范土地储备融资

化解地方债风险

按照国家关于防范化解地方政府隐性债务风险的精神，此次通知对涉及土地储备融资的内容进行了强调和重申，根据地方目前存在的违规抵押融资的具体形式进行了细化和明确。

通知强调严禁以政府储备土地违规融资，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备机构不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。其次，强调严禁将储备土地作为资产注入国有企业，确保不形成新的地方隐性债务。

2014年国家有关部委就陆续出台了一系列规定，明令禁止土地储备违规融资，例如此前印发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综4号文）明确规定，自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构不得在预算之外违法违规举借债务，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。不动产登记机构不得为储备土地办理抵押登记。

“禁止土地储备贷款的目的是防范债务风险和金融风险，因为各地自主评估土地价值，地方债务肯定会膨胀，最终泡沫破灭的风险将由中央承担。”复旦大学国土资源经济研究中心研究员赵奉军对中国房地产报记者分析称，地方债务是有限额的，比如2019年的新增地方债务限额是1.39万亿元，其中一般债务限额5800亿元，专项债务限额8100亿元。这1.39万亿元经过层层分解，就会造成有些城市额度不够。当初禁止土地储备贷款后，就考虑到允许地方发行土地储备专项债券，如2017年6月1日发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》，但是土地储备专项债券是列入到专项债务限额之中的，并不由城市政府决定。想要突破限额，地方政府就只能违规。

据《关于2018年上半年国家土地督察工作情况的报告》显示，“2016年1月1日后违规以储备土地抵押融资，涉及473宗，抵押土地面积4786.07公顷（7.2万亩），融资金额716.18亿元”。国家自然资源督察机构2018年度例行督察还发现，少数地区仍存在违规以储备土地融资问题，违规融资的主要形式包括：一是违规以储备土地抵押。包括储备机构直接用储备土地抵押融资，或政府以储备土地为非储备机构提供担保。二是以储备土地注资国企后用于抵押融资。此外，还有一些地方未依法办理供地手续，直接将储备土地划转并登记到非储备机构名下，由非储备机构办理抵押融资。

自然资源部表示，从全国范围来看，存量土地储备贷款涉及的宗地不多、风险可控，但仍需督促地方抓紧处置和消化。这既可以避免储备土地因抵押而不能供应，也是防范化解地方政府债务风险的必然要求。

赵秀池则认为，政府储备土地违规抵押融资屡禁不止的主要原因是土地储备需要资金量比较大，地方政府筹资确实有一定困难。

值得注意的是，有业内人士坦言，各地实际情况差异较大，有些地方土地储备贷款没有大的风险，但有些地方可能已经破产了。国土督察也不一定能明察秋毫，说不定挂一漏万。至于加速批而未供土地的处置，即使没有这次通知，地方政府迫于压力也会想办法的。

批而未供土地处置全面加速

针对2018年督察发现的相关问题，2018年9月底，各派驻地方的自然资源督察局已经向有关省级政府提出督察意见，督促地方清理整改。在此基础上，通知指出，要妥善处理存量土地储备贷款，促进依法解押并合理供应。对于尚未偿还的存量土地储备贷款，包括土地储备机构的贷款和非储备机构以储备土地为担保的贷款，市、县自然资源主管部门要建立台账，加快处置和消化，切实化解债务风险、促进批而未供土地处置和开发利用。

对于通知所提出的“依法解押并合理供应”，赵秀池指出，存量土地储备贷款的消化与各地政府财力有密切关系，财力不足的地方政府会面临较大的困难。“批而未供”的土地如果集中上市，会增加住房的供应，会对抑制房价上涨起到一定作用。

据中国房地产报记者不完全统计，这已经是自然资源部第三次下发与“批而未供”有关的通知。2018年年中下发有关“增存挂钩”的文件后，各地方政府围绕闲置用地以及批而未供的土地进行清查。这其中，既包括清理无效的土地审批文件，也包括对于一些闲置用地做收回处理。2018年12月，自然资源部再次下发关于批而未供土地处置有关问题的通知，对于符合要求的土地将逐级撤销用地审批手续，并从批而未供统计中去除，从而达到集约节约利用土地的目标。

值得一提的是，此次通知相比以往强调要加强土地储备信息报送，储备土地抵押处置情况将作为2019年度机构名录更新的重要依据，对于不报、迟报、瞒报、漏报、错报的将建立预警通报机制，并将土地储备情况纳入地方政府向同级人大报告的全民所有自然资源资产情况中。

另有行业主管部门的工作人员透露，对于地方政府来说，为了避免经济发展却没有土地的情况出现，一般都会积极争取土地指标，这就导致了当年批准用地量大于实际有效供地量的情况，也就为“批而未供”的出现埋下了伏笔。

“批而未供土地形不成有效供给，不利于房地产市场供求平衡与房地产市场的平稳健康发展，自然资源部多次提到批而未供问题，意味着未来要加速这些土地的处置。”赵秀池如此表示。